Consulta Prévia, Compliance e Governança na Mineração

Por: Flávio Jardim – desembargador federal do TRF1 e professor titular do IDP

A Consulta Livre, Prévia e Informada aos povos indígenas e tribais não deve ser tratada como providência periférica de licenciamento, de relações institucionais ou de administração de crises. Em empreendimentos minerários capazes de afetar diretamente territórios, direitos coletivos ou modos de vida, ela integra o núcleo da governança corporativa e dos programas de compliance.

A razão é jurídica, institucional e econômica. A mineração demanda investimento intensivo, horizonte operacional longo, autorizações públicas, segurança jurídica e confiança social. Falhas na identificação dos povos afetados, no início tempestivo do diálogo, na qualidade das informações prestadas ou no cumprimento dos compromissos assumidos podem produzir litígios, atrasos, custos adicionais, dano reputacional e, em casos mais graves, inviabilização do projeto.

A viabilidade do empreendimento, contudo, não se mede apenas pela sua implantação. Mede-se também pelo modo como a atividade se encerra e pelo que permanece no território após o seu fim. Não se compatibiliza com desenvolvimento sustentável a exploração que afete terras indígenas por décadas e, ao final, deixe degradação ambiental, promessas não cumpridas, ausência de recuperação adequada e comprometimento das condições de continuidade dos modos de vida das comunidades.

A atividade mineral não pode exaurir o recurso e transferir às comunidades os seus passivos ambientais, sociais e culturais. Quem aufere os benefícios econômicos do empreendimento deve assumir, com efetividade, os custos de prevenir, mitigar, reparar e compensar seus impactos. Essa responsabilidade alcança planejamento, implantação, operação, descomissionamento, recuperação ambiental e monitoramento pós-fechamento.

A Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho determina que os povos interessados sejam consultados por intermédio de suas instituições representativas sempre que medidas administrativas ou legislativas sejam suscetíveis de afetá-los diretamente. O processo deve ser conduzido de boa-fé, por procedimentos adequados às circunstâncias e com o objetivo de alcançar acordo ou consentimento quanto às medidas propostas.

Os qualificativos da consulta são substanciais. Consulta prévia é aquela realizada antes da autorização da intervenção e antes que as alternativas relevantes sejam definitivamente encerradas. Consulta livre pressupõe ausência de ameaça, intimidação, cooptação ou manipulação. Consulta informada requer informação tempestiva, compreensível e culturalmente adequada sobre o projeto, os impactos, os riscos, as alternativas e as medidas de prevenção, mitigação e reparação.

A organização e a validação da consulta constituem dever estatal. Ao poder público cabe definir regras, identificar os povos afetados, reconhecer adequadamente as instituições representativas, assegurar condições de compreensão e deliberar de modo motivado. Essa responsabilidade não pode ser simplesmente transferida ao empreendedor.

O caráter estatal do dever, porém, não autoriza omissão empresarial. Ao empreendedor incumbe cooperar com transparência, prestar informação técnica confiável, responder a dúvidas, adaptar o projeto quando necessário, custear medidas logísticas legítimas sob fiscalização pública e documentar sua atuação. Em fórmula sintética: o Estado conduz e valida; a empresa informa, coopera, previne e cumpre.

O compliance contemporâneo não se limita à prevenção da corrupção, da fraude contábil e dos conflitos de interesse. Em atividades de alto impacto territorial, deve abranger riscos de direitos humanos, riscos socioambientais, riscos culturais e riscos de legitimidade institucional. Programa de integridade que ignore esses elementos é insuficiente para a realidade da mineração.

Os Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos oferecem estrutura útil para essa compreensão: compromisso de política, diligência para identificar, prevenir, mitigar e prestar contas sobre impactos adversos, além de mecanismos de reparação. Aplicada à mineração, essa lógica impede que a consulta seja tratada como evento isolado de licenciamento. Ela deve funcionar como controle contínuo de risco e de direitos humanos durante o planejamento, a exploração, a construção, a operação, a expansão, o fechamento e o pós-fechamento.

Os riscos relacionados aos povos indígenas devem, por isso, integrar o mapa de riscos corporativo, os critérios de aprovação de investimentos, as auditorias internas, os controles de terceiros e os relatórios aos órgãos de administração. Conselho de administração e comitês de risco devem acompanhar não apenas cronogramas, reservas e licenças, mas também comunidades potencialmente afetadas, estágio das consultas, compromissos assumidos, reclamações, incidentes culturais e ambientais e passivos futuros.

Compensação não pode significar medida simbólica, anúncio sem execução ou benefício individual capaz de fragilizar a deliberação coletiva. Deve guardar relação com os impactos efetivamente suportados, ser construída com transparência e conter objetivos, cronograma, fonte de custeio, indicadores de resultado, mecanismos de controle e prestação de contas.

Conforme a natureza dos impactos, podem ser necessárias medidas de proteção territorial, recuperação ambiental, fortalecimento de capacidades locais, monitoramento independente, preservação de patrimônio cultural, acesso a serviços e benefícios compartilhados. A compensação genuína não compra silêncio nem substitui direitos. Ela reconhece que não é aceitável privatizar os benefícios econômicos de um projeto e socializar os seus custos sobre comunidades vulneráveis.

A relação entre empresa e povos indígenas também não se encerra com a licença, a assinatura de um instrumento ou o início da operação. Ela deve subsistir enquanto houver efeitos relevantes do empreendimento no território. Isso exige canais institucionais estáveis de diálogo, interlocutores capacitados, resposta documentada às preocupações apresentadas, mecanismos de prevenção e solução de controvérsias e acompanhamento verificável dos compromissos.

O diálogo deve ser de paz e de boa-fé. Não pode ser reduzido à tentativa de cumprir um mínimo formal para afastar um risco judicial. A comunidade deve ser reconhecida como sujeito de direitos, e não como variável de atraso no cronograma. A empresa que se aproxima apenas para obter uma assinatura, produzir um registro ou neutralizar uma oposição não constrói legitimidade; apenas posterga o conflito.

Essa perspectiva exige controles específicos de integridade. Relações com lideranças, associações, consultores, intérpretes e organizações intermediárias devem obedecer a regras transparentes. Registros de reuniões, critérios para apoio logístico e contrapartidas, prevenção de favorecimentos individuais, canais de denúncia acessíveis e treinamento das equipes de campo são indispensáveis. Mesmo sem prova de pressão ou favorecimento indevido, práticas que possam gerar a percepção de influência sobre lideranças indígenas comprometem a confiança e a legitimidade do processo de consulta.

A experiência internacional confirma que direitos dos povos originários são matéria de governança em empreendimentos de recursos naturais. No Canadá, consulta e acomodação constituem deveres constitucionais da Coroa. As medidas de prevenção, mitigação e compensação adotadas pelo proponente podem ser relevantes para a decisão pública, mas não substituem a responsabilidade estatal.

Os chamados impact and benefit agreements — acordos celebrados entre o empreendedor e uma ou mais comunidades indígenas potencialmente afetadas — demonstram como instrumentos negociais podem estruturar benefícios econômicos, capacitação, emprego, aquisição local, participação societária, monitoramento ambiental participativo, proteção cultural, recuperação de áreas afetadas e mecanismos de solução de controvérsias.

Na Austrália, o Australian Business Guide to Implementing the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, publicado pela KPMG Australia, pelo Global Compact Network Australia e pela University of Technology Sydney, propõe seis linhas empresariais: compromisso de política; diligência em direitos humanos; consulta culturalmente adequada; busca de consentimento livre, prévio e informado; mecanismos de queixa; e mitigação e reparação. O guia é relevante porque desloca o tema da filantropia e da reputação para os sistemas corporativos de decisão e gestão.

O aprendizado comparado não autoriza importação mecânica de soluções. Consulta, consentimento, acordo de benefícios e licença social são institutos distintos. O consentimento livre, prévio e informado não se reduz a veto absoluto nem a assinatura contratual. Mas a lição é inequívoca: em projetos de recursos naturais, direitos indígenas integram a matriz de riscos de aprovação, execução, financiamento, patrimônio cultural, litígio, reputação e continuidade operacional.

A consulta prévia não se confunde com direito de veto. Ela busca acordo e consenso. A oposição comunitária deve ser considerada e respondida em decisão estatal motivada, com salvaguardas, mitigação, compensação e reparação quando necessárias. Tampouco a recusa de participar ou de se manifestar, quando asseguradas convocação válida, informação suficiente e oportunidade real de deliberação, pode funcionar como bloqueio ilimitado da decisão pública.

Devem ser afastados dois erros simétricos: tratar a consulta como obstáculo dispensável ao desenvolvimento ou tratá-la como fórmula de impossibilidade de qualquer decisão diante de toda divergência. O caminho adequado é o desenvolvimento legítimo: aquele que protege direitos, administra riscos, corrige falhas, evita degradação irreversível e distribui de modo justo os benefícios e encargos da atividade econômica.

A Consulta Livre, Prévia e Informada é, assim, teste de qualidade da governança minerária. Ela revela se o programa de compliance alcança riscos humanos, territoriais e ambientais; se os impactos são efetivamente prevenidos e compensados; se a recuperação dos territórios foi prevista; e se a empresa compreende que sua viabilidade depende não apenas de títulos, licenças e capital, mas também de legitimidade.

Compliance, em sua melhor concepção, não é a arte de evitar sanções. É a capacidade institucional de fazer a coisa certa, pelo procedimento correto e com responsabilidade duradoura.

Fonte: https://veja.abril.com.br/coluna/radar-juridico/consulta-previa-compliance-e-governanca-na-mineracao/