STF julga ADI 7239 e pode redefinir a concorrência nos combustíveis

A retomada do julgamento da ADI 7239 pelo Supremo Tribunal Federal, agora na fase de análise dos Embargos de Declaração, recoloca em discussão um tema que ultrapassa o campo do direito constitucional e dialoga diretamente com a lógica econômica e regulatória do mercado de combustíveis.

Embora os Embargos sejam, em regra, instrumento voltado à correção de omissões, obscuridades ou contradições — e não à revisão de mérito —, o caso ganhou contornos mais amplos ao suscitar a possibilidade de alteração do entendimento firmado pelo próprio STF em março de 2024, quando a Corte declarou constitucional o art. 8º da Lei 14.183/2021.

O fundamento histórico: combustíveis jamais integraram o regime da ZFM

À época do julgamento, o Tribunal assentou que combustíveis, lubrificantes e derivados de petróleo nunca fizeram parte do regime de incentivos da Zona Franca de Manaus, conforme previsto expressamente no art. 37 do Decreto-Lei 288/1967. O dispositivo é categórico ao excluir do tratamento fiscal favorecido “armas e munições, fumo, bebidas alcoólicas, automóveis de passageiros e produtos de perfumaria ou toucador”, além de estabelecer que a isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados não se aplica a “petróleo e seus derivados”.

Essa exclusão não foi acidental. O modelo da Zona Franca, concebido em 1967 e constitucionalizado pelo art. 40 do ADCT em 1988, teve como propósito criar um polo industrial e comercial capaz de promover o desenvolvimento da Amazônia Ocidental, compensando desvantagens logísticas e de acesso a mercados. Combustíveis e derivados de petróleo, por sua natureza de commodities com cadeia de distribuição nacionalmente integrada e preços regulados, nunca se enquadraram nessa lógica de fomento regional.

Durante mais de cinco décadas, essa foi a interpretação pacífica da administração tributária federal. O próprio Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) consolidou entendimento no sentido de que os incentivos da ZFM não alcançam operações com combustíveis destinados a outras regiões do país.

O problema: liminares que criaram assimetrias artificiais

A controvérsia surgiu quando decisões judiciais isoladas passaram a conceder, à refinaria e a algumas distribuidoras de combustíveis e importadoras situadas na ZFM, o direito à desoneração do PIS e COFINS-Importação, incidentes nas operações de importação de combustíveis a serem comercializados exclusivamente na região da ZFM.

Com isso, tais empresas ganharam uma vantagem competitiva que lhes têm assegurado uma significativa fatia de mercado que, em um ambiente concorrencial equilibrado, não teriam.

Além disso, os combustíveis importados com desoneração — que deveriam ser destinados exclusivamente ao consumo dentro da ZFM — parecem estar abastecendo o mercado nacional, segundo alegações da Secretaria da Receita Federal. Esse desvio de finalidade é evidenciado pelo fato de os volumes importados sem tributação excederem significativamente a demanda real da referida região.

 Essas decisões, proferidas em ações individuais, geraram uma situação de fragmentação: parte do setor opera com carga tributária integral, enquanto outra parcela — beneficiada por provimentos precários — obtém vantagem competitiva significativa e, por vezes, ainda abusa dos limites das suas decisões.

O impacto não é desprezível, absolutamente. O mercado de combustíveis se notabiliza por baixas margens de lucro e alta tributação; a alíquota combinada de PIS/Cofins sobre combustíveis representa parcela relevante do preço final ao consumidor. Estudos do setor indicam que o diferencial tributário pode representar vantagem de R$ 0,10 a R$ 0,15 por litro, margem suficiente para reconfigurar a dinâmica concorrencial em um mercado onde distribuidoras operam com margens líquidas frequentemente inferiores a 2%.

Contrariamente ao que se poderia esperar, a vantagem competitiva obtida pelas referidas empresas não se traduziu em preços mais baixos para o consumidor. Pelo contrário, até considerando a principal beneficiária de tais decisões – a “refinaria” local – os preços dos combustíveis na região Norte tornaram-se os mais caros do país, ficando recorrentemente acima do mercado internacional.

Foi justamente para restaurar condições isonômicas de competição que o legislador editou o art. 8º da Lei 14.183/2021. A norma não criou tributação nova, mas explicitou a interpretação que sempre vigorou administrativamente, impedindo que incentivos inexistentes fossem ampliados por via judicial. Trata-se de norma interpretativa, que tão somente reafirma o sentido original do Decreto-Lei 288/67.

O mercado de combustíveis: um setor sensível a distorções

O mercado de combustíveis brasileiro possui características que amplificam o impacto de qualquer assimetria regulatória. Opera sob margens estreitas, forte carga tributária — que responde por parcela significativa do preço final — e elevada sensibilidade a variações de custos. A cadeia envolve refinarias, distribuidoras, transportadores e uma rede de aproximadamente 42 mil postos revendedores em todo o território nacional.

Nesse ecossistema, benefícios fiscais concedidos de forma assimétrica introduzem desequilíbrios estruturais que não decorrem de eficiência operacional, inovação ou melhor gestão, mas de oportunidades tributárias circunstanciais. Os prejudicados são múltiplos: distribuidoras que operam fora do regime de isenção, postos revendedores que adquirem combustíveis a preços mais elevados, e consumidores de outras regiões que arcam, indiretamente, com a distorção.

Há ainda um efeito fiscal direto. Estimativas indicam que a extensão de isenções de PIS/Cofins para combustíveis comercializados a partir da ZFM poderia representar perda de arrecadação da ordem de bilhões de reais anuais para a União — recursos que deixariam de financiar políticas públicas em todo o país para beneficiar um segmento específico sem respaldo no desenho constitucional do modelo.

O estado do julgamento: divergência que ameaça a estabilidade

No julgamento dos Embargos de Declaração, o Ministro Luís Roberto Barroso, relator, votou pela rejeição integral do pedido, sustentando que não há omissões a serem supridas e que o acórdão de 2024 enfrentou adequadamente todas as questões relevantes. O voto foi acompanhado pelo Ministro Flávio Dino, sinalizando preocupação comum em proteger a estabilidade das decisões da Corte e a coerência do sistema tributário.

A controvérsia se ampliou quando o Ministro Dias Toffoli abriu divergência, acolhendo os Embargos e, em consequência, julgando procedente a ADI — entendimento acompanhado pelos Ministros Cristiano Zanin e Alexandre de Moraes. Caso essa posição prevaleça, o país assistirá ao retorno de um cenário de isenções tributárias concentradas, com impacto potencialmente severo sobre a arrecadação federal e sobre a dinâmica concorrencial do setor.

Os efeitos de uma reversão: três dimensões de risco

Sob a ótica econômica e institucional, a mudança de entendimento produziria três efeitos centrais:

1. Recriação de assimetria competitiva. Agentes instalados na ZFM poderiam operar com custos tributários substancialmente menores, pressionando margens e estratégias de preços dos concorrentes nacionais. Distribuidoras do Centro-Sul, que abastecem a maior parte do mercado consumidor, enfrentariam desvantagem estrutural sem qualquer relação com sua eficiência operacional;
2. Aumento da insegurança regulatória. Decisões que alteram o mérito de julgamentos concluídos por meio de Embargos de Declaração — instrumento processual concebido para fins corretivos, não revisionais — elevam o custo de incerteza para todos os agentes econômicos. Investimentos de longo prazo, essenciais em um setor intensivo em capital como o de combustíveis, dependem de previsibilidade normativa que ficaria comprometida; e
3. Erosão da base fiscal. A ampliação de isenções não previstas pelo desenho constitucional da ZFM comprometeria receitas federais significativas, ampliaria disputas judiciais por tratamento equivalente e pressionaria a política fiscal em momento de restrição orçamentária.

Esses efeitos demonstram que a discussão extrapola o texto legal e atinge o desenho competitivo do mercado de combustíveis, a previsibilidade normativa e a integridade do sistema tributário nacional.

Conclusão

A análise da ADI 7239 exige do STF não apenas rigor jurídico, mas sensibilidade às consequências econômicas e concorrenciais de sua decisão. A manutenção do acórdão de março de 2024, que reconheceu a constitucionalidade do art. 8º da Lei 14.183/2021, preserva condições equilibradas de competição, reforça a segurança jurídica e evita a criação de incentivos tributários descoordenados que poderiam distorcer preços, gerar desequilíbrio inter-regional, induzir reorganizações ineficientes na cadeia de distribuição e transferir renda de consumidores de todo o país para um segmento empresarial específico.

A Zona Franca de Manaus permanece instrumento relevante de política regional, com fundamento constitucional expresso e finalidades legítimas de desenvolvimento da Amazônia Ocidental. Suas finalidades, contudo, não autorizam que o regime seja convertido, por via judicial, em mecanismo de privilégio tributário para setores que jamais integraram seu escopo — como é o caso dos combustíveis e lubrificantes derivados de petróleo.

Em um setor vital para a atividade produtiva, sensível para a política fiscal e presente no cotidiano de milhões de consumidores, estabilidade regulatória e isonomia concorrencial são ativos essenciais. O Supremo Tribunal Federal, ao concluir este julgamento, terá papel determinante para assegurar que esses valores sejam preservados.